Explicando as Mudanças

O Brasil é, hoje, um país que opera um nível médio de desenvolvimento econômico e com terríveis desigualdades regionais e sociais. Possui áreas de excelência, movidas com mão-de-obra altamente qualificada e tecnologia de ponta, mas, também, áreas de extrema pobreza e atraso produtivo. Eis aí um bom motivo para se repensar as formas tradicionais de administração e de governança, a começar por uma política fiscal mais justa, mais eficiente e em sintonia com as mudanças que ocorrem no mundo.

Quando se fala em política fiscal está se tratando de um sistema de tributação que arrecada impostos em uma base a mais ampla possível, cobrando mais de quem pode mais, menos de quem pode menos e nada de quem não pode. Ou seja, levando em conta a capacidade contributiva da sociedade como um todo. Está se tratando, também, de um sistema de governança e de gestão estatal pautado pela responsabilidade na execução dos gastos e pela correta visão das prioridades sociais.

Esse tipo de concepção de política fiscal, que envolve persistente equilíbrio entre receitas e despesas, impõe respeito ao princípio da equidade e da justiça na maneira de delimitar os campos da arrecadação e na forma de repartir as receitas, os encargos e as obrigações sociais, sem privilégios e sem desperdícios. Embora a nossa política fiscal tenha evoluído nos últimos anos, tanto na forma de arrecadar quanto na maneira de gastar, está longe de atender aos princípios da equidade e da justiça.

Na distribuição de competências e visualização da base de contribuintes sugerida nesta proposta, a preocupação é de corrigir as distorções centralistas existentes, principalmente no que toca a uma mais adequada descentralização das receitas e dos encargos e de alcançar uma base maior de contribuintes. Entre as dificuldades encontradas para promover a reforma tributária de uma maneira que atenda as partes interessadas, além da falta de consenso, falta também segurança quanto aos resultados.

A pergunta é inevitável: com a reforma, a receita vai aumentar? Não há como responder com segurança. Pode aumentar, pode ficar no mesmo nível, mas pode cair em um período de transição que não dá para ser estimado. Outras perguntas: quem sai ganhando? Quem sai perdendo? Também aí não há segurança quanto aos resultados. Esses elementos imponderáveis acabam aprofundando as dúvidas. Diante da dúvida, as propostas de reforma têm sido colocadas de lado. Quando muito, tem se promovido uma ou outra mudança tópica, geralmente na esfera da União, para atender ajustes em suas contas, o que só tem servido para ir piorando o sistema.

É claro que não se pode perder de vista que o modelo de tributação, seja ele qual for, precisa, antes de tudo, garantir os meios necessários à manutenção e custeio das três esferas da administração pública - União, Estados e Municípios -, sem falar nos recursos imprescindíveis para investimentos nas áreas social e de infra-estrutura. Precisa, ainda, gerar poupança suficiente para administrar a dívida pública em uma posição de conforto, para que a autoridade monetária não tenha que se submeter às pressões do mercado por juros mais altos.

Trata-se, portanto, de uma operação complexa para chegar a uma reforma do modelo tributário, atendendo aos interesses da sociedade e do Estado. Razão pela qual se trata de uma operação que requer senso de responsabilidade, sem que isso leve ao imobilismo. A reforma precisa ser feita, apontando para a necessidade de o País crescer, econômica e socialmente. É preciso começar, com firmeza, com ousadia, sem medo de inovar, considerando que os possíveis desacertos poderão ser corrigidos em um período de transição a ser pré-estabelecido.

Este é o melhor momento para começar a reforma tão esperada. Estamos iniciando um novo período governamental, depois de uma eleição durante a qual o povo se manifestou claramente por mudanças de qualidade, visando alcançar uma vida melhor e uma sociedade mais justa. Essa é uma tarefa do Congresso Nacional. É a contribuição que a sociedade espera do Parlamento que acabou de eleger.

Feitas essas considerações, a proposta aqui formulada busca dar uma melhor racionalidade ao nosso modelo tributário, tornando-o mais enxuto, mais barato para o contribuinte, sem perder de vista a manutenção, e até ampliação, dos níveis de receitas, que serão garantidos pelo alargamento da base de contribuintes, incorporando muitos que não contribuem ao universo do campo de arrecadação, levando em consideração a capacidade contributiva dos diferentes segmentos da população.

A arquitetura do modelo sugerido

Assim é que, coerente com a crítica feita ao sistema vigente, vamos explicar a arquitetura adotada para o novo modelo de tributação, começando pela separação das competências, as razões das perdas e ganhos de cada uma das esferas da administração, com estimativas de receitas que irão balizar a dimensão dos encargos de cada uma delas.

Na esfera da União, as mudanças são mais profundas. E a proposta parte do princípio de que o governo central tem encargos que não mais se justificam em sua esfera de responsabilidade. O Estado da União não tem mais razão de ficar com a área educacional, com os serviços de saúde, com programas sociais compensatórios do tipo cesta básica, com obras rodoviárias nos estados, com universidades e tantos outros encargos que se tornariam mais baratos, e executados com mais eficiência, nas esferas do Poder Local, estadual ou municipal. Não tem sentido a União ficar com encargo de construir quadras de esportes pelo Brasil afora. A idéia é tornar o Estado da União mais enxuto, mais barato, mais eficiente e voltado para as suas finalidades intrínsecas, próprias de Estado de Federação republicana. Ou seja, voltado para:

Não se trata de encampar a doutrina liberal de um “Estado mínimo”, mas de discutir e dar outra formatação ao Estado da União, hoje pesado, dispendioso e fundamentalmente ineficiente. O Estado da União não precisa e nem deve se ocupar de tarefas e encargos que outras esferas da administração podem cumprir. Ele deve operar apenas nos limites de suas necessidades.

De modo que, ao se discutir a reforma tributária, não se pode deixar de discutir o Estado que a sociedade precisa para ter proteção e serviços de qualidade. No caso, não se trata daquela discussão estéril sobre se o “Estado deve ser mínimo, médio ou máximo”, mas, em primeiro lugar, de qual Estado devemos tratar: do Estado da União? Este deve ser o menor possível, em nome da acionalidade, do combate ao desperdício e à corrupção. O Estado dos estados? Este deve cumprir muitas das funções das quais vinha se ocupando o Estado da União e, portanto, deve ser melhor dimensionado e dotado de recursos para cumprir bem o seu novo papel. O Estado municipal? Este, sim, deve ser máximo tanto quanto possível, pois é nesse território que vivem as pessoas, é onde moram e trabalham os cidadãos, os contribuintes e os usuários dos serviços públicos. Vale dizer, então, que a descentralização do sistema fiscal, envolvendo arrecadação e partilha do bolo tributário, deve contemplar, fundamentalmente, os municípios brasileiros, sempre relegados ao segundo plano. Deve-se dar a eles o status de principal gestor da prestação de serviços públicos à sociedade. A idéia parte de que o Estado municipal oferece as melhores condições para prestar serviços por um custo menor, com a vantagem de propiciar um controle social mais eficaz sobre o uso do dinheiro público.

A partir dessa visão sobre o Estado em suas diferentes esferas, é que a proposta de reforma reduz o número de tributos da competência da União, e também as suas receitas, embora com a preocupação de manter a capacidade dessa esfera da administração de se auto-financiar no limite dos seus encargos e do necessário. Assim é que se eliminam impostos e contribuições que deixarão de gerar receitas, mas se eliminam, também, as transferências da União para estados e unicípios. Essas transferências que custaram à União, entre novembro de 2001 e outubro de 2002, a soma de R$ 63,76 bilhões, deixarão de existir, sem falar nos encargos da Previdência.

Transferências de Recursos da União: Repasses para Estados e Municípios (12 Meses - Nov. 2001 - Out. 2002)

Para Estados e Distrito Federal
Em milhões de reais
Fonte: site Banco Central
Lei Kandir 2.779
Fundo Part. Est. 19.334
Funcef 4.177
Saúde - SUS 2.993
Total 29.283
Para os Municípios
Em milhões de reais
Fundo Part. Mun. 20.263
Funcef 4.497
Saúde - SUS 9.717
Total 34.477
Total das transf. 63.760

Com esta proposta, a Previdência Social ganha autonomia financeira e de gestão, deixando de ser encargo do orçamento federal, bem como de estados e municípios. A Previdência passa a operar um caixa único para o qual todos contribuem e todos recebem os benefícios assistenciais e previdenciários a que têm direito. As contribuições individuais, das empresas e do Estado, em suas três esferas da administração, serão definidas em lei complementar que regulamentará emenda constitucional que acompanha essa proposta de reforma tributária.

A redução de tributos de competência da União atinge o IPI, Imposto sobre Produtos Industrializados, que será incorporado ao ICMS com legislação nacional, porém administrado e arrecadado pelos estados. A União perde também o ITR, Imposto Territorial Rural, que passa para os municípios. Extingue-se o IOF, Imposto sobre Operações Financeiras, cuja incidência ficará a cargo da taxação dos rendimentos de capital e da movimentação financeira prevista pela criação do Imposto sobre Movimentação Financeira, o IMF, que substituirá a CPMF. A rigor, as perdas não são tão significativas. O IPI não é um tributo de alto rendimento para a União. O ITR é absolutamente irrelevante para a esfera federal, mas poderá se transformar em importante fonte de receita para os municípios. Não tem sentido manter o IOF quando já existe o IR e o IMF. Quanto ao imposto sobre grandes fortunas, por inócuo e impreciso, jamais foi regulamentado e cobrado, razão pela qual fica, também, extinto.

No que se refere às contribuições cobradas pela União, muitas criadas depois de formatado o modelo tributário pela Constituinte de 88, desaparece a CPMF que se transforma em imposto permanente, com limite para alíquota máxima, e terá função fiscalizatória, cujos dados disponibilizados, nos termos da lei já aprovada pelo Congresso Nacional, darão elementos à Secretaria da Receita Federal para taxar a renda com mais exatidão e descobrir possíveis sonegadores.

Desaparecem, também, as contribuições nominadas com as siglas CSLL e Cofins, em função da criação da contribuição geral sobre o faturamento das empresas de qualquer natureza e sobre a média de movimentação das contas bancárias de atividades informais, que irá custear a seguridade e previdência social. Essa contribuição, prevista no Art. 195 da Constituição com nova redação, será a maior fonte de receita pública destinada, exclusivamente, ao custeio do sistema geral e permanente de seguridade e assistência social, desvinculada das contas do Tesouro Nacional e dos orçamentos das três esferas da administração. Terá a denominação de Contribuição Geral para a Previdência Social, CGPS, reunindo as contribuições das empresas, dos governos federal, estaduis e municipais e dos trabalhadores, funcionários públicos, autárquicos, de fundações, de trabalhadores autônomos e ligados à informalidade.

Extingue-se, também, o PIS/Pasep. Neste caso, não há perda de receita por parte da União, já que ela apenas administra os recursos que não são seus, mas dos trabalhadores e servidores públicos. Para os trabalhadores, não há perda na medida em que o novo sistema de seguridade social garante recursos para custeio do seguro desemprego. A manutenção do Fundo de Garantia, o FGTS, outro fundo administrado pela União que pertence aos trabalhadores, garante um pecúlio de segurança ao trabalhador quando é demitido ou quando pára de trabalhar - neste caso, além do benefício da aposentadoria que irá receber.

Com a redução das competências tributárias da União e extinção de alguns tributos em nome da simplificação, as receitas federais dos impostos e contribuições que permanecem, ou seja, a taxação sobre o comércio exterior nos dois sentidos, sobre a renda e sobre a movimentação financeira, mais a contribuição de intervenção no domínio econômico (CIDE), proporcionariam uma arrecadação da ordem de R$ 159,72 bilhões, considerando dados preliminares da arrecadação federal do ano de 2002 e o mesmo universo de contribuintes. Mas, com a ampliação da base de contribuintes que a proposta prevê, pode-se assegurar que as receitas da União serão muito superiores a esse montante devido ao melhor aproveitamento da capacidade contributiva do País.

Se a reforma fiscal prevista nesta proposta implica em uma substancial redução das receitas da União, em compensação haverá uma maior redução de encargos. A começar pelo mais pesado deles, o custeio da Previdência e seguridade social, que deixam de figurar nas contas do orçamento e do Tesouro Nacional. Saem também os encargos com educação, saúde, universidades e diversos outros programas voltados para a área social, que ficarão a cargo de estados e municípios. Além disso, a redução de receita da esfera federal terá como efeito uma formatação mais enxuta e austera do Estado da União e, consequentemente, uma ampliação do papel do Estado nas esferas estadual e municipal. É preciso ter presente que a carga tributária, no Brasil, só está em nível tão alto porque a carga de despesas é muito alta. E são despesas para custeio de uma máquina burocrática pesada e propensa ao desperdício, sem falar nos superfaturamentos e na corrupção.

Para o contribuinte brasileiro, é inadmissível que a máquina administrativa tenha um custo tão alto, conforme se verifica na peça orçamentária do ano de 2002, para oferecimento de serviços públicos tão precários como se nota nas áreas de educação e saúde, por exemplo. Examinando-se o orçamento federal de 2002, percebe-se que foram gastos R$ 151,60 bilhões com os órgãos da administração federal, excluindo-se a previdência social. O pior é que o grosso das despesas não se destinou aos investimentos sociais e obras, mas à burocracia, nossa velha conhecida que contempla superposição de pessoal, carros oficiais, papelada, instalações, consumo de materiais e de energia, viagens, mordomias e uma infinidade de gastos perfeitamente dispensáveis para um País que quer acabar com a pobreza e a injusta distribuição da renda, com as desigualdades sociais e regionais. Do montante das despesas acima citado, estão excluídos: o custeio da Previdência, os encargos da dívida pública e as transferências da União para estados e municípios. Vejamos, na tabela apresentada a seguir, quanto custou para o País o funcionamento da máquina administrativa federal:

Dotação Orçamentária por Órgão do Poder Central
Órgão R$
Câmara dos Deputados 1.657.150.246
Senado Federal 1.165.265.263
Tribunal de Contas da União 507.617.565
Supremo Tribunal Federal 160.008.787
Supremo Tribunal da Justiça 331.992.893
Justiça Federal 2.765.957.822
Justiça Militar da União 119.365.036
Justiça Eleitoral 1.600.540.339
Justiça do Trabalho 4.344.458.675
Justiça do Distrito Federal 453.722.063
Presidência da República 2.215.775.602
Minist. da Agric., Pec., e Abastecimento 5.184.951.756
Minist. da Ciência e Tecnologia 2.582.538.746
Ministério da Fazenda 12.286.526.816
Ministério da Educação 17.421.387.553
Minist. do Des., Ind. e Com. Exterior 1.197.959.505
Ministério da Justiça 3.676.229.812
Ministério de Minas e Energia 1.568.383.736
Minist. da Prev. e Assist. Social 95.211.733.423
Ministério Público da União 920.019.407
Ministério das Relações Exteriores 974.818.921
Ministério da Saúde 28.551.448.239
Ministério do Trabalho e Emprego 14.167.627.975
Ministério dos Transportes 8.919.680.281
Ministério das Comunicações 2.792.179.154
Ministério da Cultura 391.277.343
Ministério do Meio Ambiente 1.604.812.048
Ministério do Plan. Orçam. e Gestão 3.456.365.701
Ministério do Desenv. Agrário 2.323.024.896
Ministério do Esporte e Turismo 784.601.679
Ministério da Defesa 26.205.558.550
Ministério da Integ. Nacional 6.835.047.023
Encargos Financeiros da União 112.682.912.299
Transferências Est. DF e municípios 14.313.585.508
Reserva de Contingência 2.118.882.062
Transferências Constitucionais 43.820.743.478
Total 447.548.187.272

Se tudo isso não bastasse, o que chama a atenção é a tendência do atual governo em inchar ainda mais a máquina administrativa federal e centralizar serviços próprios de uma prefeitura. O Executivo, com o novo governo, passará a contar, não com 27, mas com 34 ministérios e novas secretarias com status de ministérios, órgãos, muitos dos quais vão operar em uma mesma área. Para atuar na área social, por exemplo, dá para contar seis ministérios e secretarias. O Brasil não vai resolver seus problemas sociais criando ministérios em Brasília. Os gastos com essa burocracia teriam melhor proveito se fossem repassados aos municípios para desenvolver programas de saneamento e construção de moradias, para gerar emprego e renda, incorporando milhões de marginalizados aos mercados de trabalho e de consumo. Tudo está indicando que os recursos gastos com a burocracia para tocar o programa de combate à fome, por exemplo, serão maiores do que aqueles que irão chegar às mãos de seus reais destinatários, os famintos.

Essas considerações colocam diante de todos quantos exercem funções públicas, tanto no Executivo quanto no Legislativo e Judiciário, em particular dos que exercem mandato no Congresso Nacional, a necessidade de fazer uma reflexão sobre o nosso modelo de Estado da União, como foi dito anteriormente. Nós, que vivemos em uma Federação de extensão continental, temos outras esferas de Estado que precisam ser vistas por outra ótica que não seja a do centralismo tutelar e a da arrogância com que têm sido tratadas.

O Estado do Poder Local, das esferas estadual e municipal, precisam se livrar da tutela do Poder Central para desenvolverem todas as suas potencialidades criativas e dar chances à sociedade civil de exercer um controle mais efetivo sobre a gestão dos recursos públicos. Saber mais como se arrecada e como se gasta o dinheiro que sai do bolso do contribuinte. Não dá para fazer isso em Brasília, onde se instala um Poder de Estado muito distante, pouco transparente e de difícil acesso.

Na esfera dos estados e do Distrito Federal, praticamente não mudam as competências, com uma diferença: o imposto sobre valor agregado, sobre o consumo, o imposto sobre circulação de mercadorias e prestações de serviços de qualquer natureza, o nosso ICMS, incorpora o IPI federal e o ISS municipal, regido por legislação e normas nacionais uniformes, cabendo aos estados e ao Distrito Federal a administração e a arrecadação do tributo. É uma solução para por fim à “guerra fiscal”, à complexidade e diversidade de legislação, sem ferir a autonomia estadual no que toca à administração da arrecadação e dos gastos das receitas geradas pelo principal imposto do País.

Além disso, é preciso considerar que o Congresso Nacional representa, legitimamente, todos os entes federativos. Mas, os estados e o Distrito Federal mantêm suas competências de tributar todos os tipos de transações e transmissões de propriedade imobiliária, bens e direitos, unificando a legislação e a arrecadação dos impostos, tanto sobre as transmissões causa mortis quanto sobre as transações inter vivos. Mantêm a competência de legislar quanto ao imposto sobre a propriedade de veículos automotores.

Com a maximização de aproveitamento da capacidade arrecadatória do imposto sobre valor agregado, no caso o ICMS que incorpora IPI e ISS, e das possibilidades de se estabelecer alíquotas diferenciadas, mas uniformes, para diferentes tipos de serviços e de mercadorias, as receitas dos entes federativos subnacionais terão grande incremento, compensando as perdas de repasses da União para os fundos de participação formados com partes de receitas do IPI, que desaparece, e do Imposto de Renda, que deixará de ser compartilhado.

Nessa nova estrutura, os entes federativos não terão prejuízos, até porque o montante de repasses feitos pela União nunca foi tão significativo. Basta ver números de um ano, correspondentes ao período de novembro de 2001 a outubro de 2002, quando estados e Distrito Federal receberam de repasses constitucionais e voluntários ou negociados apenas R$ 29, 283 bilhões, uma média de R$ 1,084 bilhão por unidade federativa, correspondentes a R$ 19,334 bilhões do FPE - Fundo de Participação dos Estados -, R$ 2,779 bilhões da Lei Kandir, R$ 4,177 bilhões do Fundef e R$ 2,993 bilhões do SUS.

Com 70 % das receitas geradas pelo novo ICMS, conforme o previsto nesta proposta, mais 60 % da receita do imposto sobre vendas a varejo e o total das receitas geradas pelo novo imposto sobre transmissão e transação da propriedade imobiliária, bens e direitos, os estados e o Distrito Federal terão receitas suficientes para custeio dos seus atuais encargos e para assumir os novos encargos repassados pela União, entre os quais, a construção de rodovias, a manutenção de universidades e outros da área social. Restaria equacionar o problema da dívida para com a União, que hoje consome de 12 % a 13 % das receitas líquidas dos entes federados subnacionais. Para se ter uma idéia da capacidade arrecadatória do ICMS futuro, basta verificar, na tabela a seguir, o aumento de receita que o atual ICMS tem gerado e como cresceu no intervalo dos últimos 5 anos:

Arrecadação do ICMS por Unidade da Federação
Crescimento da receita no intervalo de 5 anos em milhões de reais
Unidade da Federação 1977 % s/ total 2001 % s/ total Cresc.
Fonte: Ministério da Fazenda / Confaz
NORTE 2.770 4,64 4.410 4,67 37,19
Acre 51 0,08 135 0,14 162,23
Amazonas 1.231 2,06 1.655 1,75 25,62
Pará 770 1,29 1.480 1,56 47,98
Rondônia 357 0,59 557 0,59 35,91
Amapá 55 0,09 118 0,12 100,08
Roraima 145 0,24 119 0,12 12,18
Tocantins 156 0,26 343 0,36 54,52
NORDESTE 7.829 13,12 13.024 13,80 39,89
Maranhão 396 0,66 805 0,85 50,81
Piauí 305 0,51 467 0,49 34,69
Ceará 1.254 2,10 2.121 2,24 40,88
Rio Grande do Norte 458 0,76 911 0,96 49,73
Paraíba 491 0,82 910 0,96 50,00
Pernambuco 1.616 2,70 2.394 2,53 32,50
Alagoas 398 0,61 592 0,62 37,84
Sergipe 366 0,61 578 0,61 36,68
Bahia 2.572 4,31 4.242 4,49 39,37
SUDESTE 36.035 60,40 54.776 58,07 34,22
Minas Gerais 5.641 9,45 9.223 9,77 38,84
Espírito Santos 1.636 2,74 2.490 2,64 34,30
Rio de Janeiro 5.239 8,78 9.368 9,93 44,08
São Paulo 23.519 39,42 33.693 35,72 30,20
SUL 8.879 14,88 14.999 15,90 40,81
Paraná 2.839 4,75 5.002 5,30 43,25
Santa Catarina 2.033 3,40 3.290 3,48 38,21
Rio Grande do Sul 4.006 6,71 6.706 7,10 40,27
CENTRO-OESTE 4.141 6,74 7.014 7,43 40,97
Mato Grosso 972 1,62 1.556 1,64 37,54
Mato Grosso do Sul 674 1,12 1.243 1,31 45,78
Goiás 1.587 2,66 2.615 2,77 39,32
Distrito Federal 907 1,52 1.598 1,69 43,25
TOTAL BRASIL 59.656 100,00 94.324 100,00 36,76

Um dos problemas complexos a ser equacionado referese à partilha das receitas do ICMS. Até aqui, essa questão de redistribuir os recursos tributários para as diversas unidades da Federação ficava a cargo da União, obrigada constitucionalmente a repassar parte de dois dos seus principais impostos ao Fundo de Participação dos Estados, além de outros repasses, como já vimos, correspondentes à transferência de encargos na área de educação e saúde.

Porém, com o novo modelo proposto, são os estados e o DF que terão a tarefa de repartir o bolo formado pela arrecadação do ICMS, de uma maneira solidária e compreendendo que a circulação de mercadorias e prestações de serviços têm trânsito em todo o território nacional. Além disso, todos os estados têm sua porção exportadora e sua porção importadora de mercadorias e serviços. Então, nada mais justo do que criar um fundo de equalização e distribuição das receitas do ICMS, que deverá fazer parte da legislação federal a ser adotada para regular a arrecadação, administração e partilha do novo ICMS.

Os critérios de partilha e distribuição das receitas deverão ficar claramente estabelecidos na lei federal, levando em conta as experiências já maduras que vêm sendo adotadas na partilha dos fundos de participações formados pela União e da distribuição da cota-parte do atual ICMS para os municípios. São critérios estabelecidos e coeficientes formados por um conjunto de fatores, como população, peso de receitas próprias, valor agregado à mercadoria e serviço produzido na localidade, PIB, renda per capita e, possivelmente, até extensão territorial. O Fundo a ser criado terá uma câmara de gestão, com representantes dos estados e do DF, nos moldes do Confaz. Sempre que surgir impasse, a União poderia ser chamada para arbitrar, evitando-se o recurso à Justiça. O entendimento entre os estados e o DF, para operar a partilha do que cabe a eles do ICMS, não pode deixar de considerar a desigualdade de renda que a tabela a seguir mostra:

Participação dos estados na formação do
PIB nacional em 2000
Estado % de partc. PIB Renda per capita em R$
Fonte IBGE
São Paulo 33,67 9.995
Rio de Janeiro 12,52 9.571
Minas Gerais 9,64 5.925
Rio Grande do Sul 7,73 8.341
Paraná 5,99 6.882
Bahia 4,38 3.680
Santa Catarina 3,85 7.902
Distrito Federal 2,69 14.405
Pernambuco 2,64 3.673
Goiás 1,97 4.316
Espírito Santo 1,96 6.931
Ceará 1,89 2.794
Pará 1,72 3.041
Amazonas 1,71 6.668
Mato Grosso 1,22 5.342
Mato Grosso do Sul 1,08 5.697
Rio Grande do Norte 0,84 3.343
Maranhão 0,84 1.627
Paraíba 0,84 2.681
Alagoas 0,64 2.485
Sergipe 0,54 3.310
Rondônia 0,51 4.065
Piauí 0,48 1.872
Tocantins 0,22 2.110
Amapá 0,18 4.098
Acre 0,15 3.037
Roraima 0,10 3.417
BRASIL 6.473

A tabela mostra um quadro de extrema desigualdade de desenvolvimento e de riqueza vigente no País, a ponto de apenas quatro estados da área Sul - São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul - deterem 51,24 % da riqueza, enquanto as outras 23 unidades da Federação, incluídos aí os estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Distrito Federal, participam com apenas 48,76 % de toda a riqueza produzida no País. Nestes números, o que chama atenção é a ineficácia do centralismo adotado pela União para fazer uma suposta distribuição de recursos para combater a desigualdade regional. No decorrer do século 20 a desigualdade deve ter aumentado, tendo em vista que São Paulo era uma das províncias mais pobres do Brasil imperial até o final do século 19.

No início do século 20, começou a se desenvolver e hoje produz e detém mais de um terço da riqueza nacional. Sinal de que as outras unidades da Federação, já no regime republicano, empobreceram comparativamente. Quem sabe se um entendimento direto entre as unidades da Federação, em uma parceria de arrecadação do principal tributo nacional e de sua partilha solidária, visando diminuir as desigualdades de desenvolvimento, venha produzir o esperado resultado de um nível de vida melhor para os nossos irmãos de todo o Brasil - o que o centralismo da União não foi capaz de promover. Sem “guerra fiscal”, sem paternalismo e sem filantropia.

Mas, há também o problema da dívida dos estados, que terá de ser resolvido para que as administrações estaduais ingressem em uma nova era de segurança financeira e em um ciclo de desenvolvimento o mais homogêneo possível. A solução do problema chama-se renegociação, partindo do fato de que as dívidas dos estados são esqueletos herdados do período da inflação galopante e resultaram de dois fatores que não podem ser ignorados.

O primeiro deles é resultante da insignificante participação estadual na partilha do bolo tributário, nunca superior a 23 %, o que obrigava essa esfera da administração a recorrer a empréstimos sem ter receitas que garantissem o pagamento. O segundo fator deve-se à irresponsabilidade fiscal, que sempre permeou a gestão estatal em nosso País. Neste sentido, a União nunca foi modelo a ser seguido, de modo que as demais esferas da administração sempre acompanharam seus passos.

Mas, a União podia emitir moeda a torto e a direito, e assim se supria de recursos para cobrir rombos nas contas a pagar. Os estados não podiam fazer o mesmo, e emitiam títulos. Quando a União teve que parar de financiar o seu Estado perdulário por meio da emissão de moeda, endividou-se rapidamente e ainda teve que assumir as dívidas dos estados e municípios, o reconhecimento tácito de que eles não dispunham de meios para quitá-las.

Com essa operação, a União praticamente reconheceu que todas as dívidas são suas, pois é a única das esferas do Estado que tem uma existência abstrata e as receitas que ela arrecada são geradas nos estados e nos municípios, entes concretos que pouco usufruem das riquezas que suas forças produtivas agregam o patrimônio da Nação. Além disso, sabe-se que as dívidas superam as parcelas pagas a título de amortização, de tal modo que elas aumentam e não diminuem ao longo do tempo, conforme mostra a tabela apresentada na página seguinte.

Dívida dos estados com a União
Estados Outubro 2001
(Bilhões R$)
Outubro 2002
(Bilhões R$)
Fonte: Banco Central
Acre 0,634 0,643
Alagoas 3,350 3,810
Amapá 0,105 0,110
Amazonas 2,080 2,030
Bahia 8,870 9,860
Ceará 3,470 3,720
Distrito Federal 1,300 1,370
Espírito Santos 1,980 2,370
Goiás 9,180 9,470
Maranhão 4,580 5,200
Mato Grosso 4,860 5,580
Mato Grosso do Sul 4,700 5,360
Minas Gerais 28,130 31,400
Pará 1,830 2,090
Paraíba 2,530 2,740
Paraná 7,810 8,620
Pernambuco 4,650 4,970
Piauí 2,280 2,470
Rio Grande do Norte 1,230 1,320
Rio Grande do Sul 18,560 21,280
Rio de Janeiro 27,940 24,670
Rondônia 1,270 1,370
Roraima 0,327 0,348
Santa Catarina 5,360 6,590
São Paulo 86,330 96,120
Sergipe 1,370 1,460
Tocantins 0,197 0,202
Total 234,923 255,173

Os números da tabela mostram que só os estados do Amazonas e do Rio de Janeiro conseguiram uma redução mínima de suas dívidas para com a União; todos os demais tiveram suas dívidas aumentadas, não obstante os pagamentos feitos no período decorrido entre outubro de 2001 a outubro de 2002, sendo que no seu todo as dívidas tiveram um aumento de 9,20 %, ou seja, passaram de R$ 234, 9 bilhões para R$ 255,2 bilhões em um ano.

No caso de São Paulo, chama a atenção o montante de sua dívida para com a União, que passou, no período mencionado, de R$ 86,33 bilhões para R$ 96,12 bilhões, um aumento de quase 10 bilhões em um ano. Ocorre que, hoje, o governo paulista não dispõe de margem para aumentar sua arrecadação para pagar tão monstruosa dívida, pois suas receitas tributárias próprias, no ano de 2001, alcançaram a soma de R$ 37,73 bilhões. Mas, no mesmo ano, 51 % das receitas tributárias da União, envolvendo impostos e contribuições, foram arrecadados em São Paulo, ou seja, a espantosa soma de R$ 142,58 bilhões de um total de R$ 279,58 bilhões arrecadados no ano.

Seria o caso de se perguntar: tem sentido não só cobrar como ainda aumentar a dívida de um Estado como São Paulo, que se constitui em uma verdadeira usina geradora de receitas para a União? Este é um aspecto da questão tributária e das relações federativas que precisa ser discutido. Se a carga tributária do País em seu conjunto é considerada muito alta, a que pesa sobre a economia paulista é verdadeiramente assustadora. Somados os tributos arrecadados pela União, pelo próprio Estado de São Paulo e pelos municípios, pesa sobre a economia paulista uma carga tributária de mais de 45 % do seu Produto Interno Bruto. Essa estimativa foi feita e exposta em várias ocasiões pelo professor Yoshiaki Nakano, quando exerceu o cargo de secretário da Fazenda do governo paulista. Não existe em todo mundo nada parecido em termos de carga tributária! Nem na Suécia tal situação é admitida.

Diante de tais distorções e disparidades, tanto no que toca à responsabilidade de contribuir quanto a de gastar, entre a Federação e os entes federados, a reforma tributária não pode deixar de buscar as correções devidas. E a tarefa é do Congresso Nacional. Os estados não podem ficar com uma fatia tão pequena do bolo de recursos tributários. O papel do Estado, na esfera estadual, precisa ser fortalecido, de uma maneira substancial, para que aumente a eficácia dos investimentos em serviços e obras e diminuam os custos com a burocracia.

Na discussão que se abre para empreender uma reforma tributária de profundidade, surge a oportunidade única de reordenar o pacto federativo e dar outra configuração às relações federativas, dando à União as tarefas de salvaguarda da defesa e da unidade nacional, de mediadora nas controvérsias entre os entes federados e distribuidora de justiça nas demandas de última instância e nos crimes contra a ordem federal. Aos estados e aos municípios, as tarefas de prestar serviços de qualidade à população.

Na esfera dos municípios, há uma mudança substancial, considerando que o imposto sobre serviços de qualquer natureza, o ISS, sai da competência municipal e se incorpora ao ICMS. Em compensação, os municípios ganham competência para instituir o imposto sobre a propriedade territorial rural que até aqui é de competência da União. De modo que a esfera municipal ficará encarregada de tributar a posse da propriedade imobiliária, tanto predial e territorial urbana quanto rural. Além disso, administra e arrecada o IPVA, tem aumentada a cota-parte do ICMS de 30 % e fica com uma cota-parte de 70 % sobre o IVV, da arrecadação gerada no respectivo município.

Com as mudanças previstas na proposta, os municípios terão ganho de recursos próprios ao adquirirem poder de tributar a posse da propriedade imobiliária, territorial e predial, urbana e rural, captando todo o potencial de receitas que essa área pode gerar, na medida em que ficam impedidos de concederem isenções sem autorização de resolução aprovada pelo Senado Federal. De tal modo que o universo de contribuintes - que gerou apenas R$ 5,3 bilhões de receitas para as prefeituras de todo o País, no ano de 2001 - poderá render o dobro com a mudança sugerida na proposta. É claro que não poderá haver liberalidade com o estabelecimento de alíquotas simbólicas de imposto.

A taxação deverá ser progressiva e dura com as propriedades ociosas, especulativas (nas cidades) e improdutivas (no campo).

Outra providência indispensável para obter todo rendimento arrecadatório possível desse universo de contribuintes é a organização do cadastro das propriedades em um sistema informatizado para emissão dos boletos de recolhimento dos impostos devidos por via bancária. A União deverá fornecer o cadastro que já possui da propriedade fundiária e cooperar para que seja completado o rol de contribuintes das áreas rurais. O BNDES já disponibiliza uma linha de crédito aberta às prefeituras para este fim. Se necessário, essa linha de crédito deve ser ampliada.

Os municípios deverão obter ganhos significativos, também, com o aumento do percentual de 25 % para 30 % na cota-parte do ICMS, considerando que a taxação do consumo se transformará em principal fonte de receitas tributárias do País, geradora de, no mínimo, 38 % da carga tributária e não os cerca de 23 % atuais. Deve-se ponderar que o novo ICMS vai incorporar o IPI e o ISS, devendo explorar a máxima capacidade contributiva que a taxação do consumo de bens e serviços pode proporcionar. Uma estimativa: levando-se em conta projeções e preços da arrecadação do ICMS, do IPI e do ISS em 2001, que renderam R$ 120,37 bilhões, o novo ICMS deverá gerar algo em torno de R$ 170 bilhões, cabendo aos municípios, de um modo geral, uma receita em cotas-partes estimada em mais de 50 bilhões de reais, cifra bem superior aos pouco mais de 23 bilhões de reais gerados pelo ICMS em cotas-partes no ano de 2001. O que não pode continuar é essa desigualdade verificada tanto na arrecadação de receitas próprias, quanto na repartição do bolo tributário, conforme mostram os números apresentados a seguir:

Arrecadação própria de cada esfera da administração em 2001
Em milhões de reais
União 279.581 68,7 %
Estados 109.039 26,8 %
Municípios 18.245 4,5 %
Total 406.865
Divisão do Bolo Tributário
Acumulado em 12 meses até
outubro de 2002
União 62,2 %
Estados 23,8 %
Municípios 13 %

Essa desigualdade não pode continuar porque deixa as esferas subnacionais da administração muito dependentes das transferências federais, não apenas daquelas previstas pela Constituição, mas também dos chamados repasses voluntários ou negociados. Esses repasses negociados, que ocorrem quando da aprovação do orçamento federal via emendas dos parlamentares, é que representam um perigo para um relacionamento sadio e respeitoso entre Executivo e Legislativo na esfera federal e para a ética parlamentar, conforme se verificou no episódio dos “anões do orçamento” de triste memória.

Mas, essa proposta de reforma não prevê transferência da União para as esferas subnacionais da administração. O que impõe um sistema tributário que propicie fontes de receitas próprias aos entes federativos, suficientes para financiar as ações do Estado na esfera subnacional. As transferências previstas na proposta se darão no âmbito dos estados, restritas aos repasses de cotaspartes do ICMS e do IVV a que os municípios terão direito.

Resumindo essas considerações sobre as competências tributárias de cada uma das esferas da administração, ficam distribuídas da seguinte maneira as receitas de impostos e contribuições, exceto as contribuições para o sistema previdenciário que, conforme já foi dito, segundo a proposta aqui apresentada, separa-se do sistema das contas públicas administradas pela União, estados e municípios, com a criação do regime único e ganha autonomia de gestão.

Estimativa de distribuição das receitas geradas pelo sistema tributário proposto, em bilhões de reais (considerando preços de 2002):

União
Impostos sobre comércio exterior 12.5
Impostos sobre a renda e proventos 93.8
Impostos sobre movimentação financeira 23.2
Contr. de int. dom. econ. (CIDE) 8.7
Contr. para FGTS 23.7
Taxas federais 0.4
Total 162.3
Estados e DF
Imposto sobre circulação de mercadorias (ICMS) 113.9
Imposto sobre trans. imóveis 3.8
Imposto vendas a varejo (IVV) 22.4
Taxas estaduais 1.7
Total 141.8
Municípios
Cota-parte do ICMS 48.8
Arrecadação do IPVA 6.3
Impostos sobre prop.ter. urb. e rural 12.3
Cota-parte do IVV 14.9
Taxas municipais 4.5
Total 86.8

Temos aí um montante de receitas das três esferas da administração estimado em R$ 390,9 bilhões, equivalentes a 26 % do PIB, uma redução substancial da carga tributária atual, se descontados os recursos obtidos com as contribuições para o sistema único previdenciário que deverá separar-se das contas sob gestão da União, estados e municípios. Aparentemente só a esfera da União perde receita, mas só aparentemente, tendo em vista que tanto ela quanto as demais esferas não terão mais encargos com a folha de inativos, considerando que o novo sistema previdenciário único chama para si todas as contribuições e todos os encargos, com aposentadorias, pensões e outros benefícios, como auxílio doença, funeral, seguro por acidente de trabalho e auxílio maternidade e outros.

De modo que a União terá uma economia de cerca de R$ 37 bilhões com a folha de inativos, os estados e DF de R$ 14 bilhões e os municípios de R$ 8 bilhões, segundo dados levantados junto ao Ministério da Fazenda no ano de 2002. Esses encargos representarão importante alívio na conta de despesas das propostas orçamentárias das três esferas da administração.